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上海市城市总体规划

  

【颁布单位】上海市人民政府

【颁布时间】2003-12-4


    在党中央、国务院的亲切关怀下,在市委、市政府的正确领导下,上海人民坚持抓住机遇,与时俱进,团结拼博,锐意进取,努力开创了一条具有中国特色、时代特征、上海特点的特大型城市现代化发展之路。十年来,上海城市功能和面貌发生了历史性巨变。

  一是城市功能进一步拓展,城市能级显著提升。

  1986年国务院批复的上海市城市总体规划,明确提出上海是我国最大的港口城市和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心,进一步指明了上海现代化建设的方向,为上海城市建设快速有序发展提供了重要保证。

  20世纪90年代以来,上海紧紧抓住浦东开发、开放的历史机遇,掀起了城市建设的新高潮。陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区以及一批现代化生活园区基本形成,浦东新区功能开发和形象建设取得令人瞩目的成绩,南浦大桥、杨浦大桥等一批越江工程的建成,为进一步扩大对外开放、增强上海城市的综合功能创造了有利的条件。

  党的十四大明确提出了“尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”的战略决策。上海围绕建设交通工程、调整工业布局、改造危棚简屋地区三大重点,加快了大规模城市建设的步伐。一批展示现代化国际大都市面貌的标志性建筑拔地而起,中心城集聚、辐射功能得到进一步加强,郊区经济实力明显提高,上海逐步从传统的工商业城市转向国际经济中心城市,城市能级显著提升。

  2001年5月国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划》(1999年一2020年)(以下简称“新一轮城市总体规划”),明确提出要把上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运如心之一,翻开了上海城市建设发展新的一页。

  二是城市产业结构进行重大调整,产业布局进一步优化。

  上海坚决贯彻“三、二、一”产业发展方针,国民经济在产业结构调整和优化的基础上保持快速健康的发展。第三产业持续快速的发展,中心城“退二进三”,强化了中心城的综合服务功能,大大促进了现代服务业的发展,以浦西外滩和浦东小陆家嘴为核心的中央商务区初步建成,一批跨国企业地区总部纷纷落户上海;第二产业从“调整中发展”到“发展中调整”,工业新高地建设取得重大进展,四大产业基地框架初步构筑,“1+3+9”国家级、市级工业区布局基本形成。传统城郊型农业向现代都市型农业转变的步伐加快,郊区在城市发展中的地位和作用显著提高。

  三是枢纽型和功能型设施建设步伐加快,基础设施体系基本形成。

  城市基础设施建设向枢纽型、功能性设施建设快速提升。“三港两路”骨干工程相继建成,为扩大对外交往和经济的辐射奠定了基础;以“申”字型高架道路、“半环加十字”的轨道交通、“三横三纵”地面主干道路为骨架的中心城立体综合交通体系基本形成,以莘奉金、沪青平、外环线为先行的郊区高速公路网络初步构成,沪宁、沪杭、同三国道等高速公路相继建成,为上海城乡一体化的全面发展提供了有力支撑。外高桥电厂一期工程、吴淞煤气厂、长江引水、黄浦江上游引水二期工程、外高桥集装箱码头等一大批功能性的重点骨干工程按规划相继建成,为上海城乡一体化快速发展、人民生活水平的不断提高提供了坚实保障。

  四是城市环境大大改善,市民生活质量显著提高。

  “365”危棚简屋改造任务全面完成。万里、春申等一批大型居住新区相继建成,市区人均居住面积由90年代初的6.6平方米,提高到2002年底的13.1平方米。一批电力、供水、排水、防汛、燃气、通信等市政公用设施项目相继建成,市民居住配套设施明显完善,生活更加富足。

  第一轮环保三年行动计划的实施,有效促进了城市环境质量的改善。以苏州河综合整治、清洁能源替代为重点的环境治理取得阶段性成效,苏州河干流黑臭基本消除,大气环境质量明显提高;绿化建设从美化城市为主转向致力于改善城市生态环境和美化城市并重,以延中绿地为代表的一大批公共绿地相继建成,形成中心城绿化“环、楔、廊、园”全面建设的格局,市区绿化覆盖率达30%,人均公共绿地达到7.6平方米,全市森林覆盖率达12.2%,并将建成国家园林城市。

  上海实施“科教兴市”战略,加快推进科技教育和各项社会事业改革,调整优化教育和文化资源,相继建成了上海大剧院、上海科技馆、松江大学园区和上海市青少年校外活动基地等一批多功能文化教育设施,卫生、体育、社会福利、人口和计划生育等各项社会事业得到全面发展,市民生活质量有了显著提高。

  基于上述建设成就,上海分别获得了“世界人居环境奖”和“联合国可持续发展”殊荣。

  近十多年,是上海城市建设力度最大、发展最快、成绩最显著的时期。城市规划在城市建设中发挥了积极的作用。历届市委、市政府领导高度重视规划,在充分发挥城市规划的先导作用,坚持规划工作的开创性、坚韧性、操作性相统一等方面,积累了丰富经验。

  第一,坚持规划先行,充分发挥城市规划的先导作用。

  各级领导的规划意识极大增强。城市规划工作由市、区两级领导亲自抓,有关部门协同抓,全社会共同关心规划,形成了上下一心、普遍重视规划的局面。城市规划立足于与经济、社会发展的有机统一,综合调控作用明显增强。

  1986年国务院批复的上海城市总体规划的实施,为21世纪上海城市现代化建设奠定了物质基础和基本框架。浦东新区总体规划的编制,有效地指导了浦东新区的形象建设和功能开发。1992年开始组织编制的新一轮上海城市总体规划,在一系列专题研究、征询意见和专家论证的基础上,于1999年初编制完成,2001年5月,国务院正式批复同意。新一轮上海城市总体规划总结了改革开放以来上海城市规划建设的经验,为上海描绘了今后20年的发展蓝图。

  第二,坚持规划编制的高起点和前瞻性,不断提高规划编制质量。

  规划编制方式实行开放式、市场化运作,引入国际方案征集、规划方案招投标等竞争机制,充分吸取国内外先进的规划理念,借助“外智”和专家咨询辅助决策,倡导政务公开、公众参与,普遍提高了规划质量。

  第三,坚持依法行政,不断提高规划管理的法治化水平。

  依法治国方略的推进,法制建设的发展,具有上海特点的城市规划法规体系逐步健全,以《上海市城市规划条例》为代表的一整套法规规章的制订,为规划实施提供了法律保障。城市建设严格按照规划实施建设,严格按照法规实施管理,管理部门依法行政,提高了规划管理的法制化水平。

  第四,坚持体制创新,不断完善城市规划管理体制。

  城市规划管理体制的变革,是实施和完善“两级政府、两级管理”体制的重要方面,适应了特大城市现代化建设的发展需要。城市规划工作在“统一领导、统一规划、统一规范、分级管理”下,推行“一张蓝图、一套法规、一个网络、一支队伍”的“四个一”工程,市和区县形成合力,提高了规划系统的整体水平,促进了城市旧区改造和新区建设,加快了城市发展目标的实现。

  步入新世纪,我国加入WTO和2010年上海世博会申办的成功,为上海新一轮发展提供了新的机遇和挑战。但是,也必须清醒地看到,21世纪是信息时代,知识经济的发展和经济全球化,加剧了国际间的竞争,上海与纽约、伦敦、东京和巴黎等世界级城市相比还有较大差距,建设现代化国际大都市的任务仍十分艰巨。

  在当前城市发展中,一些新情况、新问题应引起重视。如中心城建筑容量过大,高层建筑总量过多,布局不够合理;郊区三个集中推进力度不够,城镇规模小、布局散等。为此,必须具有世界眼光,按照建设“四个中心”的战略目标,分析新形势,研究新问题,明确新要求;必须站在国家战略高度,依靠全国、服务全国;必须加强区域合作,融入长江三角洲,取得和长江流域的整体发展。

  我们要抓住机遇,振奋精神、迎接挑战,全面实施新一轮上海市城市总体规划,充分发挥城市规划在合理配置土地和空间资源方面的调控作用,扎扎实实地推进上海“四个中心”建设,努力开创上海城市现代化建设新局面。

  国务院在批复新一轮上海市城市总体规划中明确指出,上海城市建设与发展要遵循经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略,以技术创新为动力,不断增强城市功能,把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市,国际经济、金融、贸易和航运中心之一。根据国务院批复要求和新世纪上海城市发展的新形势,编制上海市城市总体规划中、近期建设行动计划。本行动计划重点对今后3年、5年和8年的城市规划建设任务作出部署和安排。一、指导思想、基本原则和总体目标

  (一)指导思想和基本原则

  1、指导思想

  树立全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观,全面实施“科教兴市”战略,认真贯彻“科技是第一生产力、人才是第一资源”思想,加快建立与国际大都市相适应的新型产业体系、以“三港两网”为骨架的现代化城市基础设施体系、以促进人的全面发展为中心的社会事业体系、与知识经济相适应的城市创新体系,大力提升企业核心竞争力、国有经济主导竞争力、区域经济整体竞争力和城市综合竞争力,以举办一届出色的世博会为动力,推动城市能级提升和布局调整,持续改善城市生态环境质量,继续加快浦东功能开发,加快现代化国际大都市和“四个中心”建设。

  2、基本原则

  ——坚持全面发展,促进经济社会发展相协调。加强社会事业发展规划,大力发展科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业,坚持以人为本,在经济发展的基础上,促进社会全面进步和人的全面发展。

  ——坚持区域协调发展,促进城郊一体化和长江三角洲地区连动发展。积极推进长江三角洲城市群的联动发展,统筹上海的交通网络、产业布局、能源建设和环境保护。立足于全市6340平方公里,合理安排人口布局、产业布局、城镇布局和重大基础设施建设;中心城区要增加绿化、增加公共空间,减少容积率、减少建筑总量;郊区要积极推进“三个集中”,加快工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中。

  ——坚持可持续发展,促进经济社会发展和人口、资源、环境相协调。始终把环境保护摆在城市规划和城市建设的突出位置,高标准、严要求,在产业布局、城镇发展、土地开发和基础设施建设等各个方面,加大环境保护和土地等资源有效利用的力度,使城市发展与资源、环境容量相适应,促进人与自然的和谐发展。

  ——坚持保护和开发并重,弘扬城市的历史文化。把历史文化风貌区和优秀历史建筑保护作为城市规划工作的重要组成部分和当前规划工作的重中之重,完善保护规划,健全保护法规,严格保护制度,在旧区改造和城市发展中,既要创造时代精品,又要延续城市历史文脉,进一步弘扬城市精神和历史文化。

  ——坚持国际化、市场化、信息化、法治化发展。以举办2010年上海世博会为动力,努力提高国际化程度;积极发挥市场配置资源的基础性作用和规划宏观调控作用,建设与国际化大都市发展相适应、符合市场经济运行规则的城市规划管理体制、机制和法制;加快实施信息化优先发展战略,推进信息技术的社会化应用,全面提高城市信息化水平;推进依法管理,鼓励公众参与,不断优化综合发展环境,提高法治化水平。

  (二)总体目标

  21世纪头20年,对上海来说,是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。根据中央的要求,上海要建设成为社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易和航运中心之一,率先基本实现现代化。围绕这个宏伟目标,中、近期上海要继续保持国民经济持续、快速、健康发展,国内生产总值年均增长率继续高于全国2-3个百分点。到2010年,基本形成上海国际经济、金融、贸易和航运中心的框架,形成与现代化国际大都市发展相适应的总体布局和主要标志。同时,要举办一届成功、精彩、难忘的世博会。

  1、总体布局

  (1)人口布局

  人口增长要与经济、社会发展需要和资源、环境容量相适应,充分考虑城乡二元经济结构改变、长江三角洲城市群形成和交通设施改善对城市人口增长的影响。按照2020年总人口为2000万左右的规模,考虑城市空间发展和重大基础设施建设。

  加强人口综合调控,优化人口结构,提高人口素质。严格控制户籍人口增长,合理调控非户籍常住人口规模,加强流动人口管理。

  合理人口布局,严格控制中心城人口规模,加快中心城人口向郊区重点发展城镇疏解,吸引农村人口向新城和中心镇集中。中心城常住人口2010年控制在850万人以内,2020年控制在800万人以内。

  (2)城镇布局

  着眼于上海和长江三角洲城市群的整体发展,在市域6340平方公里内统筹考虑中心城、新城、中心镇和一般镇的合理布局和建设发展。切实防止中心城向外蔓延式发展和郊区沿交通线无序开发。中近期主要是:

  中心城贯彻“双增双减”方针,进一步优化结构布局,加强生态环境和城市景观建设,有力推进人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化;继续加快浦东新区的功能开发。

  郊区实施“三个集中”,依托大交通和大产业支撑,充分发挥郊区城镇在人口集中、产业集聚、土地集约利用中的重要作用,突出重点,有序推进,集中力量建设新城,规划形成若干个城市功能完善、产业结构合理、2010年人口规模在30万人以上的新城,充分发挥规模效益。

  结合市级工业园区和高速公路节点、轨道交通站点,充分利用各城镇的历史基础和发展优势,加快推进试点城镇建设,稳步发展中心镇和一般镇,形成一批相对独立、各具特色的小城镇。

  加强农村居民点规划与管理,积极调整规模小、布局散、占地多、环境差的农村自然村落,加快推进农村居民点归并,大幅度减少农村居民点数量,促进人口向城镇集中。

  (3)产业布局

  坚持贯彻“三、二、一”产业发展方针,继续巩固二、三产业共同推动经济增长的格局,促进产业的融合、协调发展。中心城体现繁荣繁华,郊区体现实力和水平。

  进一步完善和强化中心城的金融、商贸、信息、管理等功能,大力发展现代服务业,适度发展无污染、高附加值都市型工业。加快浦东的功能开发。加快对老工业基地改造和升级。

  加快推进重大产业基地建设。张江微电子产业基地要成为全国规模最大、技术领先、世界水平的集成电路生产和研发基地;安亭国际汽车产业基地要成为集汽车整车与零部件生产、研发与科教、贸易与物流、汽车竞技体育与汽车旅游于一体的、具有国际先进水平的综合性汽车产业基地;上海化学工业区石化产业基地要成为工艺先进、生态和谐、效益领先、国际一流的石化产业基地;精品钢铁产业基地要建成我国最先进的、具有国际竞争力的精品钢铁生产及研发基地;临港新城产业基地要成为具有国际竞争力的高新技术产业、现代装备制造业和出口加工的新型产业基地;上海船舶产业基地要建成具有国际竞争力,集常规船型优化、高新技术船型开发,高技术、高附加值船舶制造,船用关键配套设备以及专业服务于一体的船舶产业基地。

  继续推进国家级、市级工业园区建设。重点发挥高新技术对于产业发展的带动作用,鼓励大型新增高技术、高附加值工业项目向“1+3+9”国家级、市级工业园区集中,推进浦东的示范带动作用;进一步改善投资环境,加强试点园区建设。

  加大乡镇工业区整合力度。结合乡镇行政区划的调整,逐步归并乡镇及乡镇以下的工业区及零星工业点,推进工业向园区集中。限制乡镇及乡镇以下的工业区及零星工业点的发展。

  2、主要标志

  (1)基本形成与现代化国际大都市功能相适应的新型产业体系。大力发展支柱产业,促进经济增长;积极发展新兴产业,培育经济新增长点;优化发展基础产业,努力改造传统工业;鼓励发展都市型产业,创造更多就业岗位。到2007年,全市人均国内生产总值达到7500美元左右。

  (2)基本形成以“三港两网”为骨架的现代化基础设施体系。充分发挥“三港、两网”等枢纽型、功能性和网络化基础设施对于区域发展的集聚、辐射和带动作用,加强与长江三角洲之间的城际交通、基础设施建设,为区域合作创造条件;发挥轨道交通和重大基础设施对于市域城镇、产业发展的导向作用;加快生态环境建设,维护生态安全,提高生态质量,建设生态型城市,不断增强城市可持续发展能力。

  (3)基本形成以促进人的全面发展为中心的社会事业体系。重点建设与现代化国际大都市相匹配的一流的教育、医疗、体育和国际文化交流中心,基本形成与现代化国际大都市地位相适应的城市安全体系,市民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高;城乡居民收入不断增长,人民生活更加富足,精神文化生活更加丰富。

  (4)基本形成与知识经济发展相适应的城市创新体系。依托科技、依托人才,不断增强科技创新能力,加快构筑人才高地,把经济社会发展转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来,基本实现国民经济和社会信息化建设,不断提高城市规划科技创新能力和配置资源的水平。二、主要任务

  (一)科技教育

  1、实施目标

  实施科教兴市战略,优化配置各种资源,构筑科技创新平台,建成人才资源高地,营造全社会重视和支持科技进步、创新进取、尊重保护知识产权的环境,增强城市综合创新能力。到2007年,基本建成适应现代科技发展要求的创新体系和学习型城市。

  (1)加速高新技术产业化,促进科研开发与经济发展融合。以培育新的经济增长点和积极抢占科技发展制高点为目标,加强科技原始性创新,掌握一批具有自主知识产权的核心技术。建立公共实验室、研发中心等科技平台,建成若干与国际接轨、世界一流的高科技园区和国家重大科技项目。

  (2)加强教育创新,加快教育发展,形成开放式、多层次的教育体系和终身教育体制。全面推进高校布局结构调整,形成若干个大学园区。

  (3)加大改革力度,建设人才资源高地。完善人才政策,优化调整人才资源结构。加快引进和培养高层次、高科技人才。营造人才“柔性流动”的政策环境,便利国内外创新人才的合理流动。

  (4)大力推动信息技术在全市各行各业的广泛应用,发挥信息技术对科教兴市的先导和基础作用。利用信息技术全面提高城市管理水平。

  2、主要任务

  (1)继续实施“聚焦张江”战略,完成“一区六园”等高新技术园区建设,加速成果转化和科技企业孵化。2007年,高新技术园区功能开发面积达到50平方公里,建成各类科技企业孵化器30个以上。

  (2)建成一批科教基础能力工程,推进集成电路、生物芯片、上海光源、动物医学等一批重要的国家、地方研究中心、重点实验室建设。

  (3)基本完成“2+2+X”的高校布局结构调整,构筑以复旦大学为核心的杨浦大学城,建设以上海交通大学为重点的闵行紫竹科学园区以及松江大学园区、南汇科教园区,做精做强若干所重点特色高校、一批强势学科、一批大学科技园和产学研孵化基地。建成金山、南汇、崇明、奉贤4所重点寄宿制高中。

  (4)推进科技信息化建设工程。运用网络,提高科技资源共享程度,建设数字化设计与制造技术平台和城市管理信息系统。

  (二)产业发展

  坚持“三、二、一”产业发展方针,把握国际产业升级与转移加速的新趋势,大力发展高增值、强辐射、广就业产业,发展清洁生产,走新型工业化发展道路,保持二、三产业共同推动经济增长,在参与经济全球化中增强产业国际竞争力。到2010年,全市国内生产总值每年保持两位数增长。

  1、第三产业

  (1)实施目标

  巩固发展第三产业,分阶段、有重点地推进现代服务业发展,进一步提升服务业的能级和层次,增强现代化国际大都市综合服务功能。

  (2)主要任务

  A、以浦东小陆家嘴和浦西外滩地区为核心,提升中央商务区功能,完善和强化中心城的金融、商贸、商务功能,大力发展现代服务业。到2007年,率先建成国内的金融中心。

  B、依托上海大口岸的优势,建成外高桥、浦东空港、西北和深水港四大物流园区,积极发展第三方物流。2007年,建成5-10个现代化大型物流中心,基本形成现代物流业的发展框架。

  C、继续推进商业布局结构和经营业态调整,推动南京路、淮海路、四川路和徐家汇、江湾—五角场等城市中心商业的繁荣繁华,奠定现代化国际购物中心的基础。加快社区商业和郊区商业的发展。2007年,建成5-10个10万平方米以上的现代化大型购物中心;形成20条适应现代消费趋势的专业特色街;改建或新建一批国家级和区域级的大型商品交易市场。

  D、大力开发国际国内旅游市场,加快发展现代旅游业。到2007年,基本形成中部、东北、东南、西南、西北五大旅游板块和若干个市级旅游度假区。

  E、发展信息服务业和软件业,做大做强产业园区,加快软件出口。到2007年,国家和市级软件产业园区的年经营收入均超过20亿元,成为集研发、生产、服务为一体的全国领先、布局合理的软件基地。

  2、第二产业

  (1)实施目标

  强化科技进步和信息化对产业升级和传统产业改造的推动作用,强化不同产业融合发展对产业创新的促进作用,积极发展优势产业,稳定均势产业,淘汰劣势产业。逐步形成以高新技术产业为先导、装备制造业为骨干、原材料工业为基础、都市型工业为配套的现代制造业体系。

  (2)主要任务:

  A、加大中心城产业结构调整和产业升级的力度,整合、利用中心城科教资源优势和综合服务优势,积极发展与现代化国际大都市中心城区发展相适应的高新技术产业,加快形成产学研相结合的布局体系;结合城市就业与产业发展的紧密性,适度发展无污染、高附加值的都市型工业。完成对吴松、桃浦和吴泾等老工业基地升级改造和产业结构调整。

  B、加快推进重大产业基地、国家级和市级工业园区建设。集中力量建设微电子产业基地、国际汽车城、上海化工区、精品钢铁产业基地、临港新城产业基地和上海船舶产业基地。继续推进“1+3+9”国家级、市级工业园区建设。充分发挥高新技术对产业发展的带动作用,加强软件、生物医药等高新技术及研发创新基地建设,推动上海产业层次的提高。进一步改善投资环境,提高服务水平,加强产业集聚,形成具有国际竞争力的产业链和产业集群。

  C、围绕新城、扣心镇等建设,加强城镇和产业的综合配套与协调发展。提高郊区城镇的产业支撑和就业水平。加大乡镇村工业区、工业点的整合力度,推进工业向园区集中、组团式布局,提高工业布局的集约度和规模效益。

  3、第一产业

  (1)实施目标

  加快农业结构战略性调整,推进土地集约化、农业规模化经营,创新农业功能,建设农业科技强市,增强农业综合竞争能力。到2010年,初步建成与上海国际化大都市相适应的现代化都市型农业。

  (2)主要任务:

  A、实施科技兴农战略,提高农业园区科技含量和组织化程度。

  B、强化农业服务功能,大力发展种源农业、设施农业、创汇农业和生态农业,为全国农业提供服务平台。

  C、以建立人与自然和谐的生态环境为出发点,强化农业生态功能,为市民营造“绿肺”。加快实施退耕造林,基本形成郊区农业用地由林木花卉、园艺蔬菜瓜果、优质粮油各占约三分之一格局和养殖业“四个分区”布局。

  (三)综合交通

  以枢纽型、功能性、网络化基础设施为重点,基本建成“三港、两网”和多类枢纽为重点的现代化综合交通体系,为增强城市集聚、辐射功能提供坚实支撑。

  1、国际航运中心

  (1)实施目标

  2007年,集装箱泊位达到32个,集装箱吞吐量达到1600万标准箱以上。2010年,集装箱泊位达到39个,集装箱吞吐量达到1800万标准箱以上,基本建成东北亚国际航运中心。

  (2)主要任务:

  A、2005年,建成东海大桥、海港新城一期工程和物流园区;2007年前,完成洋山深水港区一期、二期工程。

  B、完成外高桥多用途码头和罗泾港区建设。

  C、完成黄浦江两岸港区功能调整;2005年,基本建成北外滩国际客运中心。

  2、国际航空枢纽港

  (1)实施目标

  2007年,建成以浦东国际机场为主、虹桥机场为辅的组合型国际航空枢纽港,初步确立亚太地区航空枢纽港地位,年旅客吞吐量2005年达到3300—3500万人次。2010年,基本建成亚太地区航空枢纽港。年旅客吞吐量6700万人次。

  (2)主要任务

  A、2007年,完成浦东国际机场二期工程,建成第2条跑道和交通、中转、集散等相关配套设施,力争建成第二航站楼,增加吞吐能力,完善服务功能。

  B、结合黄浦江两岸综合开发,调整龙华机场功能。

  3、亚太地区信息枢纽

  (1)实施目标

  2007年,信息基础设施基本形成集聚辐射、普遍接入、业务融合、随需计算、安全保障五大能力,信息基础设施和应用设施逐步按功能性要求配置完善,成为亚太地区最重要的信息通信枢纽之一。固定电话主线普及率、移动电话普及率、有线电话普及率、互联网用户普及率、家庭宽带接入普及率分别达到68%、95%、80%、60%、50%左右,国际出口带宽占全国总量的50%以上,本地网间互联带宽达到千兆级。2010年,信息基础设施达到世界先进水平,“数字化”成为世博会的一个特色。

  (2)主要任务

  A、加强公共信息基础设施集约化建设,重点推进郊区新城和产业园区的信息管线、通信局房、移动基站的建设。推进信息架空线入地,初步实现与存量管线间的互联互通。

  B、提高信息网络的普遍接入、业务融合和集聚辐射能力。推进长江三角洲地区高速互联网交换中心建设。

  C、建设完善信息功能性服务设施。建成上海超级计算中心二期扩建工程和国家863网格主节点,建立异地容灾备份系统。

  D、建设和完善市公务网、政务外网等应用网络,加快推进相关应用系统建设。

  E、推动新建设施按照信息化功能性标准分类达标。2007年,工业园区达标率100%,公共建筑物达标率50%,住宅小区达标率80%。

  4、陆上交通网

  建成高速公路、对外铁路、轨道交通和城市道路网四网交汇、衔接紧密、节点枢纽功能强大、便捷通达的立体化综合交通网络体系。

  (1)高速公路

  A、实施目标

  2005年,基本实现“15、30、60”的规划目标,高速公路通车里程达到550公里。2010年,建成市域高速公路网,高速公路通车总里程达到750公里,基本实现长江三角洲高速公路网络一体化。

  B、主要任务

  根据长江三角洲地区城市交通网络发展需求和市域重点城镇和产业布局,加快高速公路建设,建成沪青平、沪崇苏、莘奉金、亭枫、沪太、沪苏、申嘉杭等7条对外高速公路通道和市域高速公路网,与现有的沪宁、沪杭、沪嘉浏高速公路形成与江苏、浙江良好衔接的10条陆域高速通道。

  增加浦东国际机场至嘉金高速公路的快速通道,向西与嘉兴、湖州相连接,改善浦东国际机场为江苏、浙江服务的条件;同时,在外环线和郊区环线之间形成辅助半环,提高地区高速公路网的服务功能。

  (2)对外铁路

  A、实施目标

  2007年,形成上海站、上海南站等主要客运站点,南翔、芦潮港等主要铁路货运站点,成为全国铁路客运和集装箱运输中心之一。铁路客站到送能力达到8600万人次。

  加强上海与长江三角洲城市群之间的联系,发挥国铁和市郊铁的优势,优化城市铁路网规划,深入研究高速铁路、城际铁路、市域轨道交通三网合一的方案,推进城际快速交通的建设。

  B、主要任务

  2007年,建成上海南站、南部货站和杨行、芦潮港集装箱结点站,建成浦东铁路(南段)、沪乍嘉湖铁路、京沪电化和沪杭电化上海段。2010年,建成京沪高速铁路,争取建成沪宁、沪杭城际客运专线、沪通铁路。

  (3)轨道交通

  A、实施目标

  2007年,基本形成中心城与重点发展城镇之间的轨道交通联系。全市轨道交通网络规模达到250公里(其中,中心城200公里);2010年,达到400公里(其中,中心城300公里)以上。

  B、主要任务

  发挥轨道交通对优化城市空间布局的导向、调控作用,优先建设中心城与郊区重点城镇间的轨道交通。

  建成中心城区轨道交通基本网络。加强城市副中心、黄浦江两岸和2010年上海世博会地区的集疏运轨道交通建设。

  (4)城市道路

  A、实施目标

  建成由“三环十连”快速路和“三横三纵”等主干道路为骨架、次级道路为连接的城市道路网。建设越江工程,提高城市道路通行能力。

  B、主要任务

  建成城市中环线和射线道路,建设河南路等一批次干道,进一步完善路网功能。建成翔殷路、军工路、上中路、打浦隧道复线等越江工程。加快世博会地区的道路交通改造和相关设施建设。

  (5)交通枢纽

  A、实施目标

  结合城市轨道交通、道路网建设以及地区开发等,建设级配合理、布局完善的综合交通枢纽、客运交通枢纽和静态交通设施。提高城市交通的整体运送效率和城市交通服务水平。

  B、主要任务

  结合中环路、轨道交通和地面公交建设;按“以人为本,便捷换乘”的要求,建成人民广场、铁路上海站、东方路—张扬路、虹口足球场等一批大、中、小型交通换乘枢纽。

  结合中心城区土地功能的调整开发和重大市政工程的建设,建成包括徐家汇、中山公园、五角场、天山—外环路等若干重要地区的公共停车场以及一批与轨道交通基本网络相适应的停车场站等换乘设施。

  按照“公交优先,国际一流”的要求,规范建设公交始末站和过境站以及出租车候客站、扬招站。结合轨道交通基本网络的建设,适时调整地面公交服务线网。

  5、内河航道网

  (1)实施目标

  2010年,基本建成以“一环十射”为骨干的内河干线航道,优化水系景观,形成集航道运输、防洪排涝、休闲旅游等多种功能于一体的内河水网。

  (2)主要任务

  加强航道整治,建成“一环十射”内河干线航道骨架。优化黄浦江、苏州河、淀浦河等沿线河道景观,建设景观水系。加强对新型船型的研究建设,提高通航能力,改善河道景观。

  (四)生态环境

  以改善城市生态环境质量、保护市民身体健康为根本出发点,树立“环境优先、持续发展、绿色文明”的理念,预防和控制城市发展对环境可能造成的不良影响,将绿化、林业建设作为城市生态发展的第一需求,大规模推进城市绿化、林地建设,重视物种多样性和生物栖地的保护及修复,软化硬河岸,全面开展城市环境治理和保护,推动城市经济、社会和环境的协调发展。

  1、绿化建设

  (1)实施目标

  A、到2007年,全市人均公共绿地达到13平方米,绿化覆盖率达到38%;中心城内消除500米公共绿地服务盲区。全市森林覆盖率达到22%以上。基本形成“环、楔、廊、园、林”相结合的绿化系统和中心城沿黄浦江、苏州河、延安路的景观生态走廊。郊区形成“二环十六廊、三带十九片”的城市森林生态格局。

  B、到2010年,基本达到国际化大都市绿化发展水平,全市人均公共绿地达到15平方米,绿化覆盖率达到40%。全市森林覆盖率达到25%。

  (2)主要任务

  A、继续推进城市公共绿地建设,中心城重点加强大型公共绿地和楔型绿地建设。郊区城镇按照生态型城镇的要求,绿地指标和质量高于中心城。

  B、大力推进浦江、余山、崇明等大型片林、黄浦江上游水源涵养林和沿海防护林的建设。2007年,郊区新增林地面积约90万亩;2010年,再新增林地面积30万亩。

  C、按照建设生态岛的目标要求,加大崇明造林、绿化建设的力度,加强环境保护。2007年,新增林地32万亩。

  D、重视物种多样性,加强湿地环境保护。保护和修复湿地,加大崇明东滩自然保护区保护力度,九段沙湿地自然保护区争创国家级自然保护区。

  2、环境保护

  (1)实施目标

  深入推进环保三年行动计划,继续加大环境保护力度。2007年,上海城市总体环境质量达到全国大城市先进水平,实现水清岸洁,空气优良,建成国家园林城市,成为国际、国内适宜生活居住的城市之一,为上海建设生态型城市奠定基础。

  2010年即世博会举办时,上海的主要环境指标与国际标准接轨,形成生态型城市的框架。

  (2)主要任务

  A、推进以苏州河综合整治二期为重点的全市河道治理工程,加快污水收集管网和大型污水处理厂建设。到2007年,基本形成覆盖全市的污水六大片区处理系统布局,污水处理率达到75%。加大黄浦江和长江饮用水源保护力度。

  B、对大气主要污染物的排放实行总量控制。全面实施天然气等清洁能源替代,严格控制和治理机动车尾气和扬尘污染,空气质量指数二级和优于二级天数占全年比例达85%-90%。

  C、以减量化、资源化、无害化为重点,到2007年,初步形成多种方式合理配置的生活垃圾处置系统,生活垃圾无害化处理率达97%。2010年,实现垃圾源头减量、资源化利用和无害化处理,生活垃圾无害化处理率达100%。

  2007年,建成老港垃圾填埋场四期工程和江桥垃圾焚烧厂二期等一批生活垃圾大型处理项目;建成一批生活垃圾综合处理厂和生活垃圾中转设施。

  D、加紧重点区域环境综合整治,基本完成吴淞、桃浦工业区整治任务,不断深化吴泾工业区整治工作。吴淞工业区积极实施集中供热工程,淘汰、禁止新建燃煤锅炉。桃浦、高化等区域合理调整供热规模,积极发展热用户。吴泾工业区重点推广清洁生产工艺与技术,优化环境质量。

  E、加快能源结构的优化调整,初步建立与国际大都市相适应的多元化的能源供给体系。积极开发和推广利用清洁能源,优化能源结构,推进集中供热、热电联产,提高能源利用效率。降低煤炭在工业能耗中的比重和各类工业污染物排放总量,保护生态环境。推进清洁生产。到2007年,制造业全面实施清洁生产。

  F、加紧郊区城镇及工业区环境基础设施建设,推广污水集中处理和完善收集系统。2007年,所有城镇和工业区建成污水处理厂,完善集中供热系统、住宅区的管网建设并做到100%纳管排放。

  (五)社会事业

  以促进人的全面发展为中心,大力发展各项社会事业,加强社会主义精神文明建设,不断创新精神文明建设的载体和内容,满足人民群众日益增长的精神文化需求,提升市民综合素质和城市文明程度,为上海的现代化建设提供精神动力。

  1、文化

  (1)实施目标

  2007年,建成上海国际文化交流中心,全面提高城市社会文化生活质量。

  (2)主要任务

  A、建设一横一纵“两条文化带”、“多个文化核心”的文化设施大格局。横向以人民广场、陆家嘴、花木三个文化核心贯穿形成的文化带;纵向以黄浦江沿岸的北外滩娱乐中心、外滩和外滩源历史文化建筑群、世博会文化建筑群、环球影城主题公园等形成的文化带。多个文化核心是指结合各级城市公共活动中心形成徐家汇、五角场、虹桥开发区、中山公园、鲁迅公园、古城公园、新天地、多伦路、长寿路及大宁地区等文化核心。

  B、发扬民族文化的优良传统,高水平组织中国上海国际艺术节、上海国际旅游节、服装节、电影电视节等国际性重大文化活动,推动社会主义先进文化的繁荣发展,建设国际文化交流中心。

  C、加强图书馆、博物馆、档案馆、文化馆、美术馆、文化广场等群众性文化设施建设,重点建设一批遗址性、专业性博物馆,努力保护城市历史文化遗产。

  D、建设一批布局合理、标准化、规范化的社区文化活动中心及居委(村)多功能文化活动室,丰富居民的文化生活。

  2、体育

  (1)实施目标

  2007年,建成与世界级城市相适应、面向大众的多元体育服务体系和竞技体育体系;建设一批符合国际水准、满足重大国际赛事要求、体现体育文化特色的体育场馆;形成举办重大国际赛事的能力。2010年,建成亚洲一流体育中心城市,具备承办亚运会和洲际运动会等大型综合赛事和国际单项比赛的条件。

  (2)主要任务

  2007年,建成上海国际赛车场、旗忠国际网球中心、松江大学城体育中心、上海赛艇俱乐部,完善和扩建徐家汇、浦东(源深)市级体育中心和东方绿洲训练基地、水上运动场,改造上海游泳馆。建设一批社区公共体育设施。2010年,建成上海马术运动场、上海滑冰馆、上海武术院,扩建浦东棒垒球场等体育设施。

  3、卫生

  (1)实施目标

  全面实施上海市公共卫生体系建设三年计划。确保基本医疗,全面提升和改善医疗服务的软硬件环境,提高医院的综合服务能力,满足社会多层次的医疗卫生服务需求;加强城市公共卫生建设,促进卫生事业与经济社会同步发展。2010年,建成亚洲一流的医疗中心城市,构筑具有国际水平的医疗卫生网络,形成覆盖全市的现代化公共卫生应急和医疗卫生急救服务体系。

  (2)主要任务

  A、建成市公共卫生中心,扩建市疾病预防控制与应急指挥中心、市肺科医院,建设卫生公共信息平台和信息网络。加快完善现代化城市医疗急救网络。

  B、建成一批现代化综合性医院和特色专科医院。重点建设瑞金、中山、华山、浦东仁济和曙光、松江市一医院等医院,并使这些医院成为亚洲一流标志性医院。全面完成九院、肿瘤、胸科、儿科医院等一批市级专科特色医院的建设。建设好20个左右达到国际先进水平的专科治疗中心。适度调整市级医院和区域医疗中心的布局。

  C、加强基层医疗卫生机构建设。建设崇明等5所区(县)中心医院。2005年,完成127所乡镇社区卫生服务中心标准化建设。2010年,建成覆盖全市“六位一体”功能完善的社区卫生机构。

  D、建设上海国际医学园区等。

  4、社会福利与社会保障

  (1)实施目标

  以人为本,构建符合社会主义市场经济运行机制和经济发展水平的社会保障体系,切实保障和维护群众的根本利益。到2007年,形成政府主导、社会参与的新型社会福利与保障体系。

  (2)主要任务

  A、继续加强就业和社会保障工作。促进就业和再就业工作;深化医保、医疗、医药联动改革,形成基本医疗保险制度。完善城保,推进镇保,改进农保,加强社会救助帮困体系和廉租住房制度建设,切实保障困难群众的基本生活。

  B、将社区作为加强社会管理、加强社会主义精神文明建设的载体,继续完善创建安全社区工作,进一步增强社区的公共服务功能,加快推进社工职业化,完善社区建设和民间组织管理,建立新型社区管理体制,加强对外来人口的管理和流浪乞讨人员救助管理。

  C、继续加强老龄工作,推进市、区县、街道(社区)三级为老、涉老服务设施建设,全面完成本市薄弱养老机构设施改造,健全为老服务体系。

  D、继续做好社会福利工作,发展残疾人事业。创建全国无障碍设施示范城市,办好2007年世界特殊奥运会。

  (六)住房建设

  1、实施目标

  以提高人民的居住质量和水平为目标,大力推进城镇住房建设,建设成为适宜国内外人士居住、生活的城市。建立以市场为导向,与经济社会发展、人民消费水平相适应的多样化、商品化、社会化住宅建设和供应体系;建立以“廉租屋”为主要内容的住房保障体系。

  2007年,人均居住面积为16-18平方米,住房成套率85%以上,基本实现户均一套房;2010年,人均居住面积为20平方米左右,住房宅成套率90%左右。

  (1)依靠科技进步和改革创新,稳步提高新建住房的整体水平。以新建住宅全装修和智能化“四新”技术集成为切入口,以“四高”优秀小区为载体,大力推进住宅产业化,住宅设计应贯彻适用、安全、经济、美观的原则。新建住宅实行架空线入地敷设、围墙透空透绿、空调器外机及附属设施统一设置,实行水、电、燃气数据户外或远程采集,加强生态环境建设,形成具有时代特征、上海特点的住宅建筑风貌。

  (2)搞好中心城住宅建设,严格控制高强度开发和高层住宅布局。旧区改造坚持建、拆、改、留并举,注重保护具有传统特色的住宅及由特色住宅群构成的城市历史风貌街区,加强环境景观建设,稳步推进旧区改造。

  (3)加大郊区城镇住宅建设力度。按照“三个集中”(郊区人口向城镇集中,工业向园区集中,土地向规模化经营集中)的要求,建设一批质量可靠、环境一流、配套完善、科技集成、交通便捷的新型居住区,推进农民居住向城镇集中。提高农民住房的规划和建设水平,倡导标准化设计,把农民建房纳入规划管理网络。

  2、主要任务

  (1)适应不同消费层次居民的居住要求,重点建设多样化、多标准、有特色的生态型居住园区,形成合理的住房消费结构。

  (2)建成中心城内外环之间的大型居住基地和郊区若干重点新城、中心镇。郊区城镇住宅建设的环境质量和水平优于中心城,吸引中心城人口疏解和郊区人口向城镇集中。

  (3)完成以重大工程配套商品房为主体的中低价“四高”住宅区建设,完善廉租住房制度,加强以旧住房平改坡、成套率综合改造为特点的旧区更新工作,增加社区公共设施,提升新建居住区的绿化水平,切实提高群众的居住质量和环境水平。

  (七)基础设施

  1、供水

  (1)实施目标

  2007年,形成全市“一网多片,集约供水”总体目标,建设节水型城市。

  (2)主要任务:

  A、合理布局和优化配置水资源,提高郊区供水水质,形成浦西、浦东、浦南和三岛四片供水区域。

  B、保护黄浦江上游和长江口饮用水水源地,重点实施长江水源水库1座。

  C、新建、改建、扩建3座水厂,归并整合50座乡镇水厂。

  2、雨水排水

  (1)实施目标

  全面提高中心城一年一遇标准系统达标率和郊区区域除涝标准。

  (2)主要任务

  2007年,全面完成肇家浜等9个低标准排水系统的改造,按规划标准基本建成上海南站等21个排水系统。2010年,进一步完善中心城雨水收集系统,提高重点地区雨水排水标准。郊区区域除涝达到15年一遇标准。

  3、供电

  (1)实施目标

  坚持市内电源建设与市外电源布点同步,控制煤机总量与加快燃机建设同步的原则。2010年前,基本形成以五大市内发电基地为主、两大市外发电基地和若干个其他市外来电为辅的电源布局。2007年,建成与城市发展相适应的输配电电网,全市最高用电负荷2000万千瓦以上。

  (2)主要任务

  A、确保华能燃机电厂如期建成,建成外高桥第三电厂和石洞口第三电厂。

  B、大力发展采用清洁能源的发电机组,开工建设1-2座大型燃气调峰电厂。

  C、加快市外受电通道建设,与三峡工程同步建成三峡至华东第二回500千伏直流线路,建成张家港至徐行两回500千伏交流线路,开工建设华东至上海第四联络通道和城市500千伏外半环主干网架。

  4、城市燃气

  (1)实施目标

  2007年,天然气居民用户达到200万户,居民用气量达到140万立方米;2010年,天然气居民用户达到280万户,居民用气量达到200万立方米。

  (2)主要任务

  以西气东输、东海天然气开发、液化天然气项目建设为契机,调整城市燃气供应结构,加强天然气管网建设和中心城区燃气管网改造,扩大天然气利用,基本建成天然气主干网系统和城区天然气配气系统。

  5、城市减灾

  (1)实施目标

  逐步建设灾害事故紧急处置指挥、保障、防范三大体系。到2007年,基本建成与国际大都市相适应的城市综合减灾体系。

  (2)主要任务

  A、防汛。千里海塘、千里江堤全面达到国家防汛防洪标准。黄浦江中下游堤防达到千年一遇设防标准。建成110公里黄浦江干流新增防洪工程;完成中心城低标准排水系统改造;完成苏州河河口建闸工程,启动黄浦江河口建闸工程。

  B、民防工程。2007年,新建民防工程150万平方米;加大民防骨干工程建设力度,建成上海市民防预备指挥所和若干区级指挥所,建设一批医疗救护工程和防空专业队工程。

  C、地下空间。结合地铁站、交通枢纽和主要城市公共活动中心,建设地下多功能公共活动综合体;充分利用地下空间,统筹安排市政基础设施和地下交通设施;结合地下空间开发,建设平战结合的地下民防工程。基本形成上海地下空间综合利用的格局。

  D、消防。2007年前,建设18座消防站及市消防指挥中心。完善中心城消防站点布局;结合郊区重点城镇的开发,加快郊区消防站的建设。

  (八)城市形象

  以建设现代化国际大都市为目标,以2010年上海世博会举办为标志,全面加强城市的功能提升和环境建设,努力塑造新时期上海跨越式发展的新形象,体现世界级城市的精神和风采。

  1、以世博会举办为契机,着力建设以一纵两横为骨架的世界级城市空间景观带

  2010年上海世博会是全面提升上海城市功能和形象的重要历史机遇。要通过黄浦江综合开发和2010年上海世博会的举办,全面推进黄浦江两岸的功能提升和形象建设,使黄浦江真正成为与现代化国际大都市相匹配的生态之江,成为服务于广大人民群众的人民之江,成为世界级城市滨水景观带,成为21世纪上海城市发展的象征。

  苏州河综合整治是上海环境建设的形象标志。以“水清、岸洁、有绿、景美”为特征,挖掘苏州河两岸地区的人文特色,提高环境品质,保护历史风貌,把苏州河及沿岸地区建成特色浓郁、环境优美的生活休闲水景带。严格控制苏州河两侧建筑容量和高度。

  延安路高架及其延伸线是贯穿中心城并延伸至市域东、西的景观主轴线。从淀山湖、朱家角—中心城—海港新城—洋山深水港,穿越市域多种特色景观功能区、城市公共中心和不同时代的城市风貌区,集中体现了上海城市发展的历史内涵、时代特色和人文特征。重点加强沿线地区绿化、林地和景观建设,严格控制中心城延安路高架沿线的建筑密度和退线距离。

  2、以历史文化名城保护为主题,着力塑造具有时代精神和历史文化底蕴的城市人文风貌

  上海是国家历史文化名城。加强对中心城区12个历史文化风貌区和398处优秀历史建筑、郊区历史文化名镇和有历史特色村镇的保护。对历史文化风貌保护区,要更加注重区域整体风貌的保持和延续;对优秀历史建筑,要在保护单体建筑的同时,更加注重成片、成街坊保护。加强对现状历史建筑的普查和认定工作,不断挖掘代表上海不同发展历史时期的历史建筑,进一步将有历史文化价值的风貌区和建筑列入保护范围。对市域范围内建筑较有特色、结构较好、具有一定保护价值的各类建筑,必须予以妥善保护。加强对历史建筑周边的环境景观保护和建设。

  3、以大规模城市公共绿地和郊区林地建设为标志,着力构筑“生态城市、绿色上海”新形象

  绿化是城市生态文明的标志。以创建国家园林城市为契机,全面推进城市公共绿地建设和郊区林地建设。中心城重点是增绿地、增空间,郊区重点是增林地、增生态,着力形成上海林水结合、城绿相融的大都市生态景观新形象,建设生态型城市,绿色上海,城在林中,人在绿中。2010年,基本形成市域“环、楔、廊、园、林”相结合的绿化系统和中心城沿黄浦江、苏州河、延安路的景观生态走廊。

  4、以试点城镇建设为依托,着力塑造郊区城镇新风貌

  郊区是新世纪上海城市发展的重心。借鉴国际上城市规划的先进理念,结合上海的地方特点、各城镇的功能定位和环境资源优势,以特色城镇、生态城镇为目标,营造整体环境优于中心城、城镇风貌特色鲜明的郊区城镇新景观。

  2007年,基本建成松江、安亭、浦江、高桥、朱家角、罗店等试点城镇,形成郊区特色城镇的风貌格局。

  5、以中环线建设为标志,着力打造城市骨干道路新景观

  骨干道路特别是高架道路,是城市空间结构的重要支撑,是上海中心城城市形象的集中体现。以中环线建设为标志,整合高架道路与沿线建筑、绿化、广场和水体的关系,加强沿线环境景观建设,注意处理建筑的第五立面和沿线户外广告的设置,增加沿线带形绿地、重要节点地区的大型公共绿地和开敞空间,将中环线等骨干道路塑造成具有鲜明上海特色的景观走廊。

  2007年,建成以中环线为标志的城市骨干道路景观风景线。

  6、以展示新时代城市精神为主题,着力建设城市雕塑新内涵

  城市雕塑是集中展示城市精神、城市文化与城市品质的重要载体和标志。以迎接世博会为契机,加快推进城市雕塑建设,努力创作世界级体现城市精神的雕塑精品,提升城市公共环境艺术的水平,充分展现国际化大都市的精神风貌。

  2005年,建成国际友好城市雕塑公园,启动5个重点地区的城市雕塑建设。2007年,在全市范围内完成10-15个重点地区城市雕塑建设,形成8-10个具有国际水准的标志性城市雕塑。三、对策和措施

  要大力改善中心城环境质量,制定最严格的历史文化风貌和优秀历史建筑保护制度,积极推进郊区“三个集中”,完善城市规划管理体制、机制和法制,确保上海城市建设的健康、有序发展。

  (一)大力改善中心城环境质量

  衡量城市发展的水平,不单纯是经济指标,而是经济、资源、人文和环境的综合评价。国际大都市的发展经验表明,要保持大都市生态环境质量,必须严格控制人口规模和建筑容量。

  目前,在城市建设和改造中出现了中心城建筑容量过大、高层建筑总量过多、布局不够合理等问题。这些问题如不及时加以解决,将影响人口向郊区疏解,以及城市建设重点转向郊区的城市总体战略目标的实现,将导致交通拥挤、市政公用设施容量超载、城市基础设施服务能力和水平降低,生态环境恶化,城市综合防灾、抗灾能力降低等矛盾,造成对城市发展的危害。

  从实施可持续发展战略的高度出发,中心城建设必须与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合,必须充分发挥城市规划的综合调控作用,增加公共绿地,增加公共活动空间,减少容积率,减少建筑总量,科学、合理制定规划,推进法制建设,严格实施规划管理,将实施新一轮城市总体规划落到实处。

  1、加强规划编制,确保规划目标的实现

  城市总体规划,是指导中心城各层次规划和各专业规划编制的依据。要分区规划,确定中心城人口总量和建设总量,建立开发强度分区,合理分解建筑总量。要根据中心城区不同的功能分区、景观分区、环境分区、风貌分区,划分不同等级的容积率和控制区,采取不同的控制标准和管理办法。

  要加强控制性编制单元规划制定工作。以实现网格化管理为理念,实现编制单元与行政单元、市政社会服务设施单元相统一,把专业规划、行政资源和基础设施有机联系。依据分区规划确定的规划原则,按编制单元进一步分解人口与建筑的控制总量,确定土地使用性质、公共服务、道路交通、市政公用及公共绿地等规划编制的强制性控制要求,以及城市设计、规划策略等指导性原则,为下层次规划编制提供具体的操作原则和设计条件。控制性编制单元规划是城市总体规划落实的重要环节,也是城市规划管理的重要依据。强制性控制未经法定程序,不得随意调整。

  要推动控制性详细规划全覆盖。控制性详细规划,依据控制性编制单元规划所明确的强制性控制要求和指导性原则,对编制单元内的土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等作出具体的控制性规定,为建设项目提供管理依据。

  要严格按照规划实施建设项目规划管理,不得随意调整规划,保证规划目标“落地”。

  2、严格执行新修订的《上海市城市规划条例》(以下简称《条例》)和《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》),保障规划实施

  各级政府和规划管理部门要按照《条例》规定的要求,依法行政。建设单位和个人必须按照城市规划、城市规划管理技术规定的要求,实施建设。要加大对违反城市规划建设的处理力度,对超容积率、超面积的违法建设,要坚决拆除和没收。在法律规定的范围内,进一步完善监管措施、强制措施和处罚手段,保障城市规划的实施。

  要认真执行《技术规定》,进一步理清建筑管理和规划制定的关系,以制定、实施城市规划的“五层次”落地和《技术规定》为依据,指导城市各项工程的建设。建筑基地面积大于3万平方米的,必须编制详细规划,经批准后实施,并强调必须按照规划实施城市建设。同时,降低单个基地容积率指标,如内环线以内,高层住宅容积率降低至2.5以下,高层商业办公容积率降低至4.0以下。要突出维护公共绿地周边地区空间开敞的指导思想,集中绿地应尽量沿城市道路布局,引导内部绿化向外开敞。要严格执行有关建筑面宽、地下空间连通、停车等规定,维护城市公共景观和公共空间。

  3、积极稳妥处理在批和已批未建的建设项目

  改善中心城环境质量,还必须积极稳妥地处理在批和已批未建的建设项目,减小这些项目建成后可能对城市景观和环境带来的不利影响。要从上海城市长远利益出发,把握尊重历史、实事求是、突出重点、区别对待、依法行政、政策引导的原则,慎重、细致地做好工作。

  市、区(县)规划管理部门要继续做好在批和已批未建的建设项目设计方案深化工作,从全面执行规划法规着手,把握规划原则和可操作性的有机结合。要从严执行日照、建筑间距等对居民生活质量息息相关的规划技术参数。严格审核新建建筑对环境景观、历史风貌区和优秀近现代保护建筑的影响,切实保护好历史文化风貌区和优秀历史建筑。注重优化建筑顶部、立面的设计处理以及与周边现有建筑的协调。要严格执行经法定程序批准的详细规划,综合运用相关建筑法规审核建筑设计方案。

  对违法违规的行为,要依法严肃处理,并留下其不良诚信记录。对管理部门的违法违规行为,要追究当事人及其单位领导的责任。

  (二)加强城市历史风貌保护

  上海是国家历史文化名城。保护真实历史遗存,挖掘历史内涵,增强文化底蕴,提升艺术品位,体现历史与未来的共融,把上海建设成为具有丰富历史文化内涵、海派文化氛围、高品质文化底蕴的城市。

  在旧区改造和城市新一轮开发中,要切实保护好历史文化风貌区和优秀历史建筑。保护好历史文化风貌区和优秀历史建筑,有利于延续城市的历史文脉,要建立最严格的历史文化风貌和优秀历史建筑保护制度。严格执行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》,坚持“全面规划、整体保护、积极利用、依法严管”的原则,进一步完善保护规划,健全保护法规,探索保护机制。

  要加强对中心城区12个历史文化风貌区和398处优秀历史建筑、郊区历史文化名镇和有历史特色村镇的保护。全面掌握现状,确保保护工作切实到位;扩大保护范围,尽快确定第四批优秀近代历史建筑保护名单;深化保护规划,尽快编制历史文化风貌区和特色街道的保护规划。以点、线、面为载体,通过“10个建筑、10条街道、10片地区”的试点,充分发挥专家的作用,尽快制定实施细则,健全完善保护整治的政策和措施,积极推进政府引导、市场运作的新途径。

  对历史文化风貌区,要更加注重区域整体风貌的保持和延续;对优秀历史建筑,既要进行单体建筑保护,更要成片、成街坊保护;对历史文化风貌区以外结构较好、建筑较有特色、具有保护价值的花园住宅、公寓、新式里弄和一级旧里等建筑,也要妥善保护,完善功能,改善环境。

  严格控制历史文化风貌区、优秀历史建筑、历史文化名镇保护范围内及周边地区的开发。保护区范围内的建设项目要统一审批。新建、改建建筑物,不得破坏原有风貌。必须与历史文化风貌区、优秀历史建筑相协调。加强保护区和保护建筑周边的环境建设。

  (三)积极推进郊区“三个集中”

  “三个集中”是加快实现上海郊区城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化的必然选择,是构筑合理的城镇空间体系的需要,是产业集聚、集约发展的需要,是各项基础设施效应最大化的需要,是城市生态环境建设和可持续发展的需要。

  城市规划是有力推进“三个集中”的重要手段。要充分发挥城市规划的资源配置作用、空间导向作用和宏观调控作用,通过规划编制、实施和管理等环节,实行规划单元、行政单元、产业单元的结合和网络化管理,区县为主,上下联动,切实落实“三个集中”。城市总体规划明确郊区的总体发展方向和发展重点;区(县)域规划确定区(县)域范围内人口、城镇和产业发展布局以及重大基础设施的发展导向。新城、中心镇和产业园区总体规划主要通过集中多种资源,创造特色城镇、特色园区,吸引人口和产业集中、集聚。

  在具体推进中,重点抓好以下几项工作:

  1、深化城市总体规划,切实落实郊区人口、城镇、产业和生态布局范围,为郊区三个集中提供关方向和空间。合理确定“三个集中”所需要的人口、城镇、工业和生态用地规模,落实发展方向和空间布局,形成市域范围内城市建设用地、农业用地、生态绿地和林地各约占三分之一的格局。

  人口重点向郊区新城和中心镇集中,结合新一轮镇域行政区划调整,尽快形成与中心城相对应的城镇反磁力体系。

  工业重点向国家级和市级工业区集中,加大区县工业区的整合力度,落实归并乡镇村工业点分年度推进计划目标,形成产业集群和产业链。

  农业加大规模化、组织化经营的力度,重点加快退耕造林的规模和速度,大力发展产业化经营,加快非农就业步伐,建设都市农业,形成城市森林。

  对于城镇和产业发展空间要适当留有弹性,为未来发展留有余地;对于城市绿地、林地、湿地、水源地等生态空间,是永久性生态空间,要严格控制。

  2、推进专业规划的全覆盖,为郊区三个集中提供条件和支持。根据“三个集中”的要求,推进专业规划全覆盖。对于符合“三个集中”方向的重点城镇和产业园区,提高专业规划的覆盖率,优先安排大市政、大交通等,集中多种资源、多种条件,加快集聚、集中。

  3、加快郊区轨道交通、高速公路、枢纽建设,为“三个集中”提供先导和动力。优先启动中心城与重点发展城镇之间的轨道交通和区域枢纽、区域公交建设,促进周边地区人口集聚,吸引中心城人口疏解。加强城镇和产业的融合发展,重点发挥骨干性高速公路的带动作用,避免均衡式布局和建设。

  4、加快公共设施、生态环境建设向郊区转移,为“三个集中”提供发展环境和吸引力。根据城镇规模和产业特色,结合地方特点,着力塑造环境优美、特色浓郁、富有时代感的郊区新城镇;加快公共设施和生态环境建设向郊区转移,高起点规划、高标准实施,完善城镇医疗、教育、文化、娱乐等配套设施,郊区城镇绿化环境建设优于中心城,吸引人口集中。

  5、加大对郊区规划管理的力度,为“三个集中”提供监督和保障。对有利于“三个集中”的规划建设,优先安排,优先考虑。对不利于“三个集中”的建设,从严从紧控制。

  在非规划建设用地范围内,严格控制开发建设,加大对农村建房的规划管理力度,合理规划中心村和农民居民点布局,落实行政村、自然村宅归并分年度目标计划。严禁占用绿地、林地、水源地等永久性生态空间。

  (四)完善城市规划管理体制、机制和法制

  坚持“两级政府、两级规划”管理体制,按照决策、执行、监督分离和规划编制、审批、监管分开的原则,完善规划体系,合理调整体制,加强科学决策,促进依法行政,提高行政效率,倡导公众参与,进一步健全适应上海国际化大都市发展需要的城市规划管理体制、机制和法制。

  1、进一步加强规划制定,完善规划编制审批体制

  借鉴国内外的先进经验,推动体制改革和创新,对中心城和郊区进行分类指导,全面落实新一轮城市总体规划,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市规划管理体制。

  (1)充实和完善城市规划编制审批体系

  按照坚持科学性与可操作性相统一的原则,建立层次分明、目标明确、管理有序、可操作性强的城市规划体系。严格执行城市规划编制审批制度。编制的城市规划必须按照法律、法规规定的程序进行报批,已批准的城市规划的强制性内容不得随意调整。

  城市总体规划作为以下各层次规划和各专业规划编制的依据,指导全市各地区、各部门的发展。

  中心城区规划编制和管理体系分为城市总体规划、分区规划、控制性编制单元规划、控制性详细规划和按规划实施项目管理五个层次。

  郊区规划编制和管理体系分为城市总体规划、郊区区(县)域总体规划、新城和中心镇总体规划、控制性详细规划以及按规划实施项目管理五个层次。

  强化各专业系统规划的编制。以新一轮城市总体规划为依据,全面编制或修改各专业系统规划,并从中心城向郊区延伸,实现各专业规划在市域范围的全覆盖。

  加强城市设计工作。城市设计要贯穿于城市规划编制的各个阶段,强化城市设计在优化城市空间布局、塑造城市风貌特色、提升公共环境品质、创造宜人活动空间方面的作用。历史文化风貌区和优秀历史建筑协调区、延安路沿线、黄浦江和苏州河两岸等景观走廊,中央商务区、重要的商业区及市级主要公共活动中心等,都必须加强城市设计。

  (2)加强市规划管理部门组织规划编制与规划实施监督职能

  市规划管理部门转向以宏观性、前瞻性规划编制为主。市规划管理部门组织编制城市总体规划、中心城分区规划、中心城控制性编制单元规划,会同区(县)政府组织编制区(县)域总体规划、新城总体规划、国家级产业园区总体规划等,组织编制历史文化风貌区、自然保护区等特定区域规划;负责审批区(县)政府组织编制的中心城控制性详细规划、新城控制性详细规划、国家级产业园区控制性详细规划、中心镇总体规划等。市规划管理部门要加强对区(县)政府规划管理工作的指导,加大规划实施监督的力度。

  近期重点是在中心城4079个街坊现状普查的基础上,完成中心城6个分区规划。对中心城242个控制性编制单元规划的制定,在华阳社区试点的基础上,以示范引路,会同各区政府分期、分批完成。依据控制性编制单元规划确定的强制性内容和指导性内容,各区政府有计划地完成控制性详细规划的组织编制。

  (3)调整区(县)政府对建设项目的审批权限

  坚持建设项目管理重心下移,充分发挥区县规划管理部门的积极性。除涉及全市性、系统性、跨区域以及特殊性的建设项目由市规划管理部门审批外,在完成各层次规划的前提下,建设项目的审批原则上由项目所在区(县)政府负责。区县政府必须严格按照已批准的规划,组织规划实施。

  市规划管理部门负责审批安全保密工程、军事工程;历史文化风貌区和优秀历史建筑建设控制范围内;长江口、黄浦江两岸、苏州河两岸、佘山风景区、淀山湖风景区内;全市性、系统性的市政建设工程;外环绿带、楔形公共绿地以及大型片林、涵养林、防护林等规划绿地和林地内;市政府指定的其他建设工程。

  2、进一步加强领导,充实和完善科学决策机制

  充实和完善市规划委员会的决策功能。市规划委员会代表市政府,对影响全局的重要地区规划、重大项目规划、重要规划调整及规划政策制定等行使决策权。建立市规划委员会的专家咨询机制,对重大决策进行先期研究,为决策提供重要依据;对重大决策实施建设的后评估,协助政府总结重大决策的经验;重要规划由专家委员会先行审议,然后报市规划委员会审批。

  要进一步完善专家咨询、审查制度。重大项目和规划决策要科学论证,科学决策。规划编制方案报请审批前要组织专家进行论证,对专家提出的合理意见应当采纳。要严格规划审批过程中的专家论证和规划公开程序,突出强调法定程序的严肃性,强化规划审批程序的刚性。

  区县政府要进一步强化规划先行意识,分层落实要做到目标明、责任清、措施佳。规划实施情况要作为领导干部考核、任用的内容之一。规划实施决策,要充分借助“外智”,发挥专家智囊作用。

  要强化各级管理部门实施规划的协调机制。加强规划管理部门与计划、土地等部门的协同关系。加强规划管理部门和消防、环保、卫生、交通等部门在建设项目审批中的协同关系。明确职责,优化程序,充分发挥规划管理在建设项目管理中的综合作用,提高政府行政的整体效率。

  3、进一步加强规划监督管理力度,提高依法管理水平

  (1)不断完善城市规划法规体系

  加强城市规划法制工作,增强城市规划的法律地位。根据社会主义市场经济体制发展的总体要求,针对上海新一轮发展中出现的新情况、新问题,逐步建立与上海特大型城市规划管理特点相适应的地方性城市规划法规体系。规划立法工作的研究和实践要注重实体规范和程序规范的衔接,在《条例》等地方性法规和《技术规定》等政府规章基础上,抓紧制订一批与国际惯例和国家规定相衔接的技术标准和地方规范。

  (2)不断健全城市规划执法监督体系

  严格执行各层次规划,切实维护城市规划的权威性。增强市规划管理部门的行政监督职能,完善城市规划管理备案制度,建设项目审批逐步实行电子报建、审批登录、发证后按时备案制度。推行规划行政责任追究制,层层落实,责任到人,强化对建设项目审批及实施的后期监管。

  建立城市规划工作汇报制度。城市规划管理工作要主动接受同级人大的检查和监督,重要地区和重大项目的规划方案要主动听取同级人大常委会的意见。区县规划管理部门应定期向市规划管理部门书面报告工作情况,及时报告重大问题。要完善执法检查制度,市区两级规划管理部门应定期就规划执法工作进行自查自纠,市级规划管理部门定期对区县规划执法工作进行抽查。要建立行政纠错制度,及时纠正各类违法违规行政行为。

  规划和建设项目的审批必须严格执行有关法律、法规规定的程序。任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的各层次规划的强制性内容。规划调整必须严格按照法定程序进行。对违反城市规划的政府管理部门要追究当事人的行政责任和部门负责人的领导责任;对触犯刑律的,依法移交司法机关查处。

  (3)逐步建立城市规划公众参与机制

  通过多种载体,积极推动社会公众参与城市规划的编制和实施过程;逐步建立规划公示制度,经法定程序批准的规划方案要依法向社会公布,让公众享有城市规划的知情权、参与权、监督权;逐步建立违反城市规划行为的举报和信息反馈机制。进一步完善政务公开制度,促使全社会共同监督规划实施。

  4、进一步强化规划管理队伍,健全规划管理网络

  (1)建立完善一支高素质的规划管理队伍

  积极引进、培养城市规划专业人才,加强人才培训,尽快建立具有全局观念、业务素质强、政治素质过硬的高素质的规划师和规划管理人员队伍。规划管理重要岗位人员实行“请进来,走出去”,推行竞争上岗机制,建立交流机制。以“注册城市规划师”执业资格培训为核心,加强技术培训。同时,进一步加强规划管理监督检查队伍建设,加强规划执法人员的法制培训,规范执法行为。将法制培训和考核的情况,作为人员录用和公务员评价的依据。

  进一步理顺市与区县规划管理职责分工,加强机构建设,横向到底,纵向到边。市规划管理部门重点抓好编制和审批规划,加强业务指导和行政监督;充实区县政府规划管理部门的机构和人员。

  促进行业发展,鼓励创新意识。积极借鉴和学习国外先进的规划理念和兄弟省市先进的规划管理经验,重要规划项目要向国内外征集方案,培育一批具竞争力的城市规划设计企业和一支高素质的城市规划专业人才队伍。

  (2)利用科技创新,进一步完善信息系统

  加快新技术在城市规划、建设和管理中的应用,创新规划理念,不断提高上海城市规划的科学水平。加快网络建设,完善信息系统。加快全市规划系统政务网(内网)和政务公开网站(外网)的建设,完善以城市地理信息系统(GIS)和政府行政网为核心平台的信息系统。加强内部协作,完善信息机制。在全市规划系统政务网的平台上,加强两级政府的信息沟通,建立信息收集机制,及时反馈规划管理的行政信息,并逐步实行电子报建、审批登录等信息收集制度。建立信息汇总处理机制,及时汇总处理全市规划行政管理信息。

  拓展信息渠道,倡导公众参与。通过政务公开网站(外网)、新闻媒体、城市规划展示馆等各类载体、多种渠道,及时发布批准的规划、审批的建设项目、处理违法建筑的情况等有关规划管理信息。推广规划意识,宣传规划方案,吸引公众参与。