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不同于过去“大拆大建” 上海启动“城市更新”致力内涵增长

规划政策调整

  物业权利人能提供公共设施或公共空间,其用地性质、空间高度、建筑面积,都可在符合法规的前提下进行调整

  土地政策调整

  创新土地开发方式,将按照“存量补地价”的方式,支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权

  市政府新闻办429日召开新闻发布会透露,《上海市城市更新实施办法》将在今年5月正式实施。这标志着上海已经进入以存量开发为主的“内涵增长”时代。市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示,在目前上海建设规划用地规模“负增长”的前提要求下,“城市更新”将成为上海城市可持续发展的主要方式。部分规划政策和土地政策将相应作出重大调整。

  不同于过去城市建设中的“城市扩张”、“大拆大建”,“城市更新”指的是对城市内已建成区空间形态和功能进行改善。目前,上海已经建成的区域内还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。未来上海将从这些方面入手,遵循规划引领、公共优先、公众参与的原则,持续有机推进城市更新。

  根据《更新办法》,部分规划政策和土地政策将进行重大调整。规划政策中,如物业权利人能提供公共设施或公共空间,其用地性质、空间高度、建筑面积,都可在符合法规的前提下进行调整。土地政策中,将按“存量补地价”的方式,支持物业权利人重新取得建设用地使用权。规划政策的具体调整为:在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置;在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区,允许高度适度提高,紧凑建设,以高度换开放空间;以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提,通过适当的建筑面积奖励,强化地区品质和公共服务水平;对于增加保护具有价值历史建筑的,将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。此外,在特定条件下,部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。

  《更新办法》还鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术,对建筑“第五立面”的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用。

  土地政策调整主要有两方面。一是将创新土地开发方式,按照“存量补地价”的方式,支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权;二是沿用旧区改造出让金返还政策,对于城市更新中“存量补地价”的土地出让收入,在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

  与上述两项政策配套的是,“全生命周期管理”的新土地开发、出让模式,已在近期全面推行。

  据悉,《更新办法》主要适用于上海中心城区内经认定的城市更新地区,旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区,仍将按照其他规定执行。

  在429日举行的市政府新闻发布会上,市规划和土地资源管理局全面介绍了即将实施的《上海市城市更新实施办法》(以下简称《更新办法》)。“城市更新”这一颇为陌生的概念,被提到了前所未有的高度。

  强调“城市更新”的背后,是上海土地开发和城市发展遭遇“瓶颈”的现实。上海的土地紧张到什么程度?去年市第六次规划土地会议要求,未来上海的规划建设用地规模要“负增长”;必须“以土地利用方式转变,倒逼城市发展转型”。

  【内涵增长】新常态下城建目标

  《更新办法》中,“城市更新”被阐释为“对本市建成区城市形态和功能进行改善的建设活动”。两个关键词:“建成”、“改善”。“建成”说的是城市更新的对象——不是新区,而是已经成熟的区域;“改善”说的是城市更新的目标——让这个区域变得更好。

  对上海来说,实施城市更新,既是遭遇土地开发和城市发展“瓶颈”后,外部条件制约下的被动选择,也是应对未来挑战的主动出击。市规土局局长庄少勤在多个场合说过同一句话:要适应城市资源环境紧约束下的内涵增长。

  这句话剖开来看,土地资源和其他各种资源稀缺、高密度人口带来的环境压力紧约束,这是上海必须接受的现状。但是,人们对城市发展和环境改善的诉求始终存在。因此,“内涵增长”将取代过去的粗放扩张和“大拆大建”的模式,成为新一轮发展的必选项。

  “所谓内涵增长,即已建成城市空间的质量提升,成为新常态下城市建设的主要目标。”中国城市规划学会常务理事、同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来说。

  那么,城市更新与传统的旧区改造有何不同?庄少勤说,相比人们熟知的旧区改造,城市更新具有更丰富的内涵,它强调空间环境的改善、城市功能的提升和城市文化的传承。

  举例而言,不少世界知名城市都有过“大拆大建”“断了文脉”的历史过程,而在引入“城市更新”机制后,他们开始注重城市的历史传承,注重空间与人的共生关系,逐步走上了城市复兴之路。“城市更新是有机的,永远持续的。”庄少勤说。

  【城市更新】土地开发全生命管理

  城市更新带来的,首先是城市功能品质的提升。

  比如,正在进行城市更新试点的徐家汇西亚宾馆,具体方案是:建筑改建,底层架空,整体抬高。效果图上清晰可见:西亚宾馆整个底层成为公共空间,二层建设人行连廊与附近其他楼宇相连,三、四层则设置为停车场。西亚宾馆附近原先停车难、通行难的问题解决了。

  武康路改造也颇具代表性。经过“城市更新”的规划和改造,沿路街景、民宅,都与现存的几十幢历史保护建筑相协调,人们喜爱的老上海城市风貌被保留了。

  但难点在于,如何让城市更新范围内的物业持有人或开发人,“心甘情愿”地按照要求进行开发?换言之,“城市更新”要有效推行,立足点在哪里?《更新办法》中规划和土地政策的调整,破解了这个问题。

  比如,《更新办法》规定,如物业权利人能提供公共设施或公共空间,其用地性质、空间高度、建筑面积,都可在符合法规的前提下进行调整。在西亚宾馆的案例里,一层和二层被作为公共空间移交给了政府,产权人徐家汇商城集团则得到了用地类型调整的“补偿”——西亚宾馆从原来的酒店调整为商办。

  数项政策调整的背后,是更为深远的考虑。此前,市政府还出台了“土地开发全生命周期管理”政策:以土地合同为平台,对土地开发和运营的全周期进行管理。这一做法与“城市更新”相结合,有望逐步把“房产开发商”转变为“城市运营商”,实现的正是“以土地利用方式转变,倒逼城市发展转型”。

  【公共优先】百姓不能被“边缘化”

  在其他城市的城市更新过程中,曾出现过于注重市场力量,导致土地增值的同时,城市中心区域呈现“奢侈化”的问题。《更新办法》中对公共利益和公众参与的强调,将防止这一现象的发生。

  规划引领,有序推进;注重品质,公共优先;多方参与,共享共建。这是《更新办法》中强调的三个工作原则。比如,市规土局曾总结目前上海中心城区的城市建设的一些短板:商办楼宇总量大,但绩效不高;社区公共空间和服务有短板;慢行系统有待完善;城市风貌塑造不够。在城市更新的实践中,每个特定更新区域的问题,都将被有针对性地评估,评估的要点,正是公共要素的配置要求。“无论是环境生态、交通设施、安全措施、人文氛围,一定区域内,缺什么,我们就要补什么。”市规土局副局长徐毅松说,“各个项目的权利人,有责任有义务按照根据评估后制定的实施计划来做。”

  再如,在市规土局力推的6个城市更新试点案例中,有5个都提到了增设公共空间或公共设施。“我们还是会强调公共利益优先。”庄少勤说。

  而在公众参与方面,近期华东电力大楼改造引发的种种争议,是最好的例子。去年,相关部门曾拟对南京路上的华东电力大楼进行改造,改造方向是现代化豪华酒店。这幢在建设之初曾被认为是“奇形怪状”的大楼,如今却成为经典。在不少网友对改造提出异议后,方案搁置下来,正在组织专家重新评议。

  “事实上,城市更新的工作方法是公众参与的。政府起到的是把方向、守底线的作用,具体运作要调动市场和社会责任。”庄少勤说,“在这个过程中,老百姓是得益者,不能被边缘化。”
 


 来源:中国上海